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　　湛坡審結(jié)報〔2017〕2號　簽發(fā)人：陳伍

區(qū)委書記、謝伍代區(qū)長：    

　　根據(jù)審計署的統(tǒng)一部署和省審計廳的有關(guān)工作要求及湛江市審計局《關(guān)于做好我市2016年供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推進情況跟蹤審計工作的通知》（湛審辦〔2016〕71號），坡頭區(qū)審計局自2017年1月13 日起，對全區(qū)2016年供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推進情況進行了跟蹤審計。審計結(jié)果表明，坡頭區(qū)各部門、單位認(rèn)真落實供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策措施，取得了較好的成效。但審計也發(fā)現(xiàn)，部分單位在貫徹落實有關(guān)政策措施等方面還存在一些突出問題，需要認(rèn)真研究，及時采取有效措施加以整改和完善?，F(xiàn)將審計審計情況報告如下：    

　　一、 去產(chǎn)能行動計劃落實情況  

　　審計結(jié)果表明，湛江市坡頭區(qū)認(rèn)真落實去產(chǎn)能行動計劃重點工作任務(wù)，積極化解過剩產(chǎn)能，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，部分政策措施已經(jīng)取得階段性成效：截至2016年底，坡頭區(qū)經(jīng)信局成立非國有企業(yè)去產(chǎn)能工作領(lǐng)導(dǎo)小組，區(qū)國資公司也成立了出清重組“僵尸企業(yè)”促進國資結(jié)構(gòu)優(yōu)化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并將23家（國有企業(yè)22家、非國有企業(yè)1家）作為出清重組對象列入“僵尸企業(yè)”范疇，通過審計，所列入清理范疇的23家企業(yè)基本符合“僵尸企業(yè)”條件，且數(shù)量與省數(shù)據(jù)庫中數(shù)量相一致；湛江市坡頭區(qū)完成產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移（承接）項目1個、省下達目標(biāo)投資額2億元，而坡頭區(qū)實際完成項目投資額2.1億元，完成省下達投資任務(wù)額的105%。但審計也發(fā)現(xiàn)部分配套措施制度出臺較慢、未能針對國有“僵尸企業(yè)”（一企一策）制定處置實施具體方案，未能按期完成特困企業(yè)的脫困任務(wù)等問題。  

　　一是部分推動去產(chǎn)能的配套措施制度出臺慢。2016年12月30日，坡頭區(qū)政府出臺了實施《坡頭區(qū)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革去產(chǎn)能行動計劃（2016-2018）》，行動計劃雖然明確工作目標(biāo)、工作措施和職責(zé)分工等要求，但未明確時間節(jié)點要求，操作性不強；截至審計時日，坡頭區(qū)政府尚未成立針對國有“僵尸企業(yè)”的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，未建立去產(chǎn)能工作協(xié)調(diào)機制，未能針對國有“僵尸企業(yè)”（一企一策）制定處置實施具體方案。  

　　二是國有“僵尸企業(yè)”脫困任務(wù)未能按期完成。截至2016年底，坡頭區(qū)23家“僵尸企業(yè)”大部分企業(yè)資產(chǎn)幾乎已被抵押（查封）或拍賣，基本已無資產(chǎn)可處置，導(dǎo)致無法籌集資金解決職工安置及債務(wù)等問題，企業(yè)難以盤活脫困。      

　　三是珠三角向坡頭區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目較少。截至2016年底，珠三角向坡頭區(qū)轉(zhuǎn)移（承接）項目只有1個，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目較少。

　　產(chǎn)生上述問題的主要原因：

　　一是部分 “僵尸企業(yè)”出清重組的相關(guān)配套政策不完善。在職工安置途徑、經(jīng)費來源、維穩(wěn)風(fēng)險和促進再就業(yè)措施等問題上需要經(jīng)信、工商、稅務(wù)、國資等多個職能部門的相互配合和協(xié)調(diào)。截至審計時日，坡頭區(qū)尚未以政府名譽成立領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，難以相互配合和協(xié)調(diào)相關(guān)部門開展工作。二是企業(yè)自身存在較大的困難。大部分企業(yè)資產(chǎn)幾乎全被抵押（查封）或拍賣，缺乏籌集資金渠道，盤活成本艱巨，導(dǎo)致員工安置難等實際情況，給處置工作帶來較大困難。三是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移屬于企業(yè)主導(dǎo)的市場行為，政府只能發(fā)揮引導(dǎo)作用。據(jù)審計部門抽查的珠三角企業(yè)普遍反映，本地區(qū)政務(wù)環(huán)境務(wù)實高效、地理物流條件優(yōu)越，作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接地的粵東西北地區(qū)雖然在勞動力、土地成本等方面具有一定的優(yōu)勢，但由于普遍缺乏配套產(chǎn)業(yè)建設(shè)、公共服務(wù)平臺和技術(shù)平臺支持、相關(guān)行業(yè)商會協(xié)會組織等關(guān)鍵因素，珠三角企業(yè)自身轉(zhuǎn)移意愿不強。    

　　審計建議：

　　一是及時建立和完善去產(chǎn)能行動相關(guān)工作機制。坡頭區(qū)應(yīng)盡快成立去產(chǎn)能領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，認(rèn)真研究和領(lǐng)會國家和省的現(xiàn)行政策，加快制定配套政策措施，加強經(jīng)信、稅務(wù)、工商、財政、金融各部門之間的協(xié)調(diào)和配合。強化對“僵尸企業(yè)”的督查指導(dǎo)，在精準(zhǔn)界定范圍和識別“僵尸企業(yè)”的基礎(chǔ)上，針對不同情況實行分類化解，實施一企一策，加快推進處置進程。二是積極引導(dǎo)承接珠三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推動優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項目落地坡頭（海東新區(qū)）。主動與省屬及珠三角地區(qū)國有企業(yè)開展合作洽談，組織珠三角地區(qū)企業(yè)到坡頭區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)開展投資考察，利用海東新區(qū)的地理優(yōu)勢和特殊政策的優(yōu)惠條件，促成珠三角地區(qū)企業(yè)項目轉(zhuǎn)移落地坡頭，促進全區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。三是加強考核和工作督導(dǎo)，建立跟蹤問效制度。將“僵尸企業(yè)”出清工作等去產(chǎn)能情況納入各級政府和各部門的考核范圍，加快推動工作開展，按時間進度建立倒逼機制，對未能按時完成任務(wù)的部門單位進行通報督辦，確保省下達的考核任務(wù)按時完成。  

　　二、 去庫存行動計劃落實情況  

　　審計結(jié)果表明，坡頭區(qū)認(rèn)真落實去庫存行動計劃重點工作任務(wù)，積極擴大有效需求，推進打通供需通道，穩(wěn)定市場，消化房地產(chǎn)庫存，部分政策措施已經(jīng)取得階段性成效，完成當(dāng)年去庫存任務(wù)。但審計也發(fā)現(xiàn)部分去庫存政策措施出臺較慢、部分去庫存政策措施未能落實到位的問題。    

　　一是部分推動去庫存的政策措施出臺較慢。坡頭區(qū)于2016年12月30日才出臺《坡頭區(qū)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革去庫存行動計劃（2016-2018年）》和2016年度去庫存行動計劃。    

　　二是部分去庫存政策措施未充分落實到位。國家和省出臺了加大棚改安置和住房保障貨幣化力度、取消過時的限制性措施、加大居民購房金融支持力度、支持老舊社區(qū)居民置換新房、引導(dǎo)開發(fā)商自持物業(yè)經(jīng)營等一系列去庫存政策措施，但截至2016年底，坡頭區(qū)尚未出臺棚戶區(qū)改造貨幣化安置實施意見；尚未出臺相關(guān)文件對商品住房項目停止實施“90平方米以下套型住房占全部套型70%以上”的要求；尚未出臺相關(guān)文件實現(xiàn)住房公積金繳存異地互認(rèn)和轉(zhuǎn)移接續(xù)；尚未出臺相關(guān)文件以發(fā)放住房補貼等方式支持城市老舊社區(qū)居住超過一定年限、只擁有一套住房或無自有住房的戶籍家庭購買商品住房；尚未出臺政策引導(dǎo)支持房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)將庫存工業(yè)、商業(yè)地產(chǎn)改造為孵化器和眾創(chuàng)空間，將庫存商品房改造用于扶持養(yǎng)老、旅游等事業(yè)發(fā)展；尚未出臺土地、規(guī)劃、金融、稅收等政策鼓勵開發(fā)商自持符合條件的物業(yè)經(jīng)營。

　　審計建議：

　　一是激活需求。緊緊抓住海東新區(qū)建設(shè)契機，積極推進城區(qū)生活配套設(shè)施建設(shè)，鼓勵開發(fā)商適當(dāng)降低購房成本，引導(dǎo)市場多提供中等戶型、價格對接工薪階層經(jīng)濟條件的商品房，促進房地產(chǎn)市場銷售。二是加強督查。加強組織領(lǐng)導(dǎo)和部門協(xié)調(diào)，加大對去庫存行動計劃落實情況的檢查監(jiān)督，確保各項工作及時落實到位。    

　　三、去杠桿行動計劃落實情況  

　　審計結(jié)果表明，坡頭區(qū)認(rèn)真落實去杠桿行動計劃重點工作任務(wù)，著力推動金融去杠桿，積極采取措施防范化解金融風(fēng)險，有效維護金融秩序，部分政策措施已經(jīng)取得階段性成效。但審計也發(fā)現(xiàn)部分政策措施出臺慢、工作機制尚未完善等問題。    

　　一是機構(gòu)人員變化大，未及時變更。截至2016年底，坡頭區(qū)金融辦與當(dāng)?shù)厝嗣胥y行、銀監(jiān)局、保監(jiān)局、證監(jiān)局等“一行三局”和有關(guān)部門建立完善定期會商及信息共享制度；并建立防范和處置非法集資工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作機制，但人員變動大，而未及時更新。    

　　二是防范措施和機制對接未完善，導(dǎo)致案件定性及涉案金額認(rèn)定難。坡頭區(qū)防范和處置非法集資工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作機制不夠完善，舉報獎勵制度尚未建立。    

　　三是融資需求旺和融資難的問題依然沒有解決，導(dǎo)致非法集資隱患依然存在。截至2016年底，坡頭區(qū)未落實互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管職責(zé)，尚未建立互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)的日常監(jiān)管和風(fēng)險預(yù)防處置工作機制，未采取措施推動建設(shè)互聯(lián)網(wǎng)自律組織。    

　　產(chǎn)生上述問題的主要原因：由于區(qū)領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)單位人員調(diào)動及換屆，沒有及時安排變更人員。        

　　審計建議：一是建議坡頭區(qū)盡快完善防范措施和機制建立，抓緊落實我區(qū)金融管理工作機構(gòu)的建立和專職業(yè)務(wù)人員到位，以確保我區(qū)金融管理工作的正常開展。二是相關(guān)部門出臺相關(guān)政策，嚴(yán)厲打擊非法集資犯罪等違法行為。    

　　四、降成本行動計劃落實情況

　　審計結(jié)果表明，坡頭區(qū)認(rèn)真落實降成本行動計劃重點工作任務(wù)，積極推進簡政放權(quán)、正稅清費，努力幫助企業(yè)降低成本，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，部分政策措施已經(jīng)取得階段性成效。但審計也發(fā)現(xiàn)部分政策措施未及時落地、部分涉企收費減免政策落地難等問題。    

　　經(jīng)審計，坡頭區(qū)主要存在企業(yè)安排殘疾人就業(yè)比例達不到1.5%的問題及未及時發(fā)放穩(wěn)崗補貼的問題。  

　　產(chǎn)生上述問題的主要原因：

　　一是社會就業(yè)形勢嚴(yán)峻，適合殘疾人就業(yè)崗位少；二是社會對殘疾人事業(yè)熱心不夠，還未做到真正未殘疾人設(shè)想，“助殘”變成了停留在嘴上的口號；三是殘疾人自身素質(zhì)有待提高；四是福利企業(yè)的內(nèi)在隱憂不容忽視，現(xiàn)存的福利企業(yè)少，規(guī)模又小，招收殘疾人用工數(shù)量有限，影響殘疾人集中就業(yè)發(fā)展;五是因失業(yè)保險金待遇發(fā)放系統(tǒng)由市社保局設(shè)定，導(dǎo)致坡頭區(qū)未制定穩(wěn)崗補貼的實施方案。  

　　審計建議：

　　一是優(yōu)化行政管理流程，繼續(xù)清理各種不合理的行政事業(yè)性收費，堅決查處違規(guī)收費行為，采取綜合措施降低制度性交易成本，改善營商環(huán)境。二是進一步完善政策跟蹤反饋機制，加強跟蹤問效，及時發(fā)現(xiàn)、反饋和解決政策執(zhí)行過程中的新問題，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H完善有關(guān)實施方案和配套措施，切實減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。三是明確落實政策牽頭部門，整合已有數(shù)據(jù)，構(gòu)建受惠對象認(rèn)定統(tǒng)一平臺，加強登記備用案管理，定期更新信息，加強信息互聯(lián)互通，優(yōu)化審核程序，確保政策措施順利落實。四是加強降成本各項政策措施的宣傳和輔導(dǎo)，做好符合補貼對象的調(diào)查摸底工作，推動更多企業(yè)和個人享受到政策實惠。五是采取有效措施切實降低企業(yè)融資成本，加強對中小微企業(yè)的貸款貼息扶持力度，結(jié)合售電側(cè)改革試點，推動更多符合條件的企業(yè)采取直接與發(fā)電公司交易模式，降低用電成本。六是盡快與市社保局銜接，制定坡頭區(qū)穩(wěn)崗補貼實施方案，及時發(fā)放穩(wěn)崗補貼。  

　　五、補短板行動計劃落實情況  

　　審計結(jié)果表明，湛江市坡頭區(qū)認(rèn)真落實補短板行動計劃重點工作任務(wù)，推進重大項目建設(shè)進度，加快補齊城市公共安全、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、交通網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通、環(huán)保設(shè)施、信息化和城市地下管網(wǎng)等方面的短板，并取得階段性成效：截至2016年底，坡頭區(qū)制定了補短板行動計劃，工作計劃內(nèi)容與省行動計劃要求一致，其工作計劃中已明確工作目標(biāo)、職責(zé)分工和時間節(jié)點等要求；補短板軟硬基礎(chǔ)設(shè)施重大項目建設(shè)也有了較大的進展，尤其是新能源汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面走在全市的前列，其中湛江市中電綠源新能源汽車運營有限公司在奧體中心停車場建設(shè)新能源汽車充電樁15臺，完成投資800萬元；坡頭區(qū)通達公共交通有限公司在乾塘鎮(zhèn)三窩公共汽車站建成新能源汽車充電樁8臺，完成投資500萬元。但審計也發(fā)現(xiàn)部分政策措施出臺慢、部分補齊軟硬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重大項目進展較慢等問題。    

　　一是部分推動補短板的政策措施出臺慢。截至2016年底，坡頭區(qū)才出臺了《坡頭區(qū)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革補短板行動計劃（2016-2018年）》，雖明確了總體要求與工作目標(biāo)，重點任務(wù)與政策措施，但措施簡單，操作性不夠強。有些責(zé)任單位職責(zé)不清，出現(xiàn)相互推諉現(xiàn)象，如：《坡頭區(qū)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革補短板行動計劃（2016-2018年）》第“（八）加大污染治理力度，切實改善環(huán)境質(zhì)量”責(zé)任單位：區(qū)環(huán)保局，區(qū)水利局。而區(qū)環(huán)保局反映該項工作應(yīng)是區(qū)建設(shè)局負(fù)責(zé)。

　　二是部分補齊軟硬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重大項目進展較慢。如海東新區(qū)垃圾中轉(zhuǎn)站及公共廁所工程未能按期建成，由于該項目的選址地塊曾被奧體中心的臨時停車場占用，經(jīng)過多方多次協(xié)商后，才完成選址地塊上占用設(shè)施的清退工作；項目動工后，發(fā)現(xiàn)地基的承載能力不能滿足實際要求，需通過打樁對地基進行加固處理，因此延誤了約三個月的施工時間；又因在施工過程中，降雨天氣頻繁造成施工停滯時間較長，以上幾個方面的原因均對施工周期造成了較大影響，同時資金籌集也未能及時到位，以致項目未能按照原定的時間計劃完成建設(shè)工作；村村通自來水及農(nóng)田水利工程項目任務(wù)也未能按期完成。實施省級村村通自來水工程，全區(qū)要解決195條自然村共11萬人口的村村通自來水工程任務(wù)，其中2016年度要完成投資4130萬元，截至2016年底，已完成投資3831萬元，完成年投資計劃的92%，尚有10多條自然村村村通自來水任務(wù)未完成。

　　三是新能源汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)達標(biāo)比例低。截至2016年底，除了市中電綠源新能源汽車運營有限公司和坡頭區(qū)通達公共交通有限公司兩個停車場建有新能源汽車充電樁外，其他停車場未見有謀劃。截至2016年底，坡頭區(qū)未將充換電設(shè)施建設(shè)和配套電網(wǎng)建設(shè)改造納入城鄉(xiāng)規(guī)劃；未明確要求新建住宅停車位全部建設(shè)充電設(shè)施或預(yù)留接口，經(jīng)抽查海東新區(qū)新建住宅小區(qū)啟達東海岸、東海廣場、萬象凱旋灣等小區(qū)，發(fā)現(xiàn)停車位未建設(shè)充電設(shè)施或預(yù)留接口；截至2016年底，坡頭區(qū)未明確要求新建城市公共停車場，以及公共建筑類項目按不低于停車位總數(shù)的10%比例配建充換電樁或預(yù)留接口。    

　　四是城市地下綜合管廊建設(shè)進度較慢。坡頭區(qū)（海東新區(qū)）起步區(qū)地下管線綜合管廊規(guī)劃已經(jīng)湛江市規(guī)劃和自然資源局批復(fù)，截至2016年底，坡頭區(qū)尚未出臺城市地下綜合管廊建設(shè)實施具體方案。海東新區(qū)綜合管廊建設(shè)工程項目，由于項目規(guī)劃范圍以內(nèi)涵蓋耕地、林地及涉海用地等，報批手續(xù)繁瑣還在等待審批，截至2016年底該項目尚未開工。    

　　產(chǎn)生上述問題的主要原因：

　　一是重大項目建設(shè)投入和配套資金額度普遍較大。地方財政尤其是欠發(fā)達地區(qū)面臨巨大資金壓力，而銀行貸款門檻高、外資和民間資本市場尚不成熟，難以彌補資金缺口。二是部分項目前期準(zhǔn)備不足。規(guī)劃與原土地利用總規(guī)劃未能有效銜接、施工設(shè)計多次變更、建設(shè)手續(xù)不全等影響了整個項目進度。三是失地農(nóng)民和被征拆群眾的社會保障體系不夠完善。有些被征拆群眾出于對長遠生計不確定性的擔(dān)憂，對征拆往往提出較為苛刻的貨幣安置等條件，影響征拆工作順利開展。四是項目審批環(huán)節(jié)多、審批流程長。各環(huán)節(jié)之間未實現(xiàn)有效銜接，影響項目進度。五是協(xié)調(diào)共建機制不夠完善。部分項目跨區(qū)域，在產(chǎn)權(quán)關(guān)系、資本金分?jǐn)偙壤?、債?wù)償還、征拆費用等方面容易產(chǎn)生分歧，部分項目直接影響所在地居民日常生活，涉及利益主體多、協(xié)調(diào)難度大。六是群眾大局意識薄弱，積極性不高。認(rèn)為自家打小井喝水也能解決飲水問題，影響了工程進度。

　　審計建議：

　　一是政府應(yīng)科學(xué)定位，量力而行統(tǒng)籌考慮當(dāng)?shù)刂卮箜椖?，并做實項目?zhǔn)備工作。強化與金融機構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)，鼓勵、引導(dǎo)和創(chuàng)新融資方式，確保項目資金落實。二是加強重大項目建設(shè)規(guī)劃與當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)銜接。同時，要加強重大項目間的橫向銜接，及時與各個項目單位溝通信息，優(yōu)化選址，使項目之間、項目與城鄉(xiāng)建設(shè)之間形成相對科學(xué)合理的規(guī)劃布局。三是健全協(xié)調(diào)機制，形成推進合力。要加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進力度，對涉及跨區(qū)域、跨部門的綜合問題和重大問題，及時報請主管部門協(xié)調(diào)解決。四是進一步健全完善征地拆遷的相關(guān)工作。加大農(nóng)村建房報批與登記制度的落實力度，避免由此造成的實際拆遷面積與規(guī)劃面積的信息不對稱；制定基本農(nóng)田異地補劃方案，避免部分項目存在基本農(nóng)田不足無法進行土地置換而影響征拆進度；完善土地預(yù)留制度，使土地規(guī)劃可持續(xù)發(fā)展，避免土地供求不平衡。

　　二0一七二月十五日